Introduction

Depuis de nombreuses années, le terme « lobbying » est utilisé dans le langage courant comme péjoratif en France ; une acception qui s’inscrit dans le sillage d’une longue tradition de méfiance de la société française vis-à-vis des associations, corporations et rassemblements qui ne prennent pas la forme d’une entreprise.

Les racines de cette méfiance historique pour la représentation d’intérêts sont profondes. Comme le souligne la professeure des universités à Sorbonne Université
Roseline Letteron dans ses Libertés publiques :

« L’histoire de la liberté d’association est celle d’une méfiance presqu’instinctive de l’État à l’égard des groupements qui poursuivent des objectifs non commerciaux. Le principe était celui de l’autorisation, comme le rappelle Loysel : « l’on ne se peut assembler pour faire corps de communauté sans congé et lettres du roi ». »[1]

Plus qu’une tradition, il s’agit de droit positif avec le Code Michau qui interdit en 1629 à tout sujet du roi de « faire ligues ou associations », réaffirmé par l’édit d’août 1749 qui subordonne « tout corps ou communauté » à l’obtention de patentes.

Cette méfiance est d’autant plus justifiée au lendemain de la Révolution française avec l’interdiction des corporations de métiers par la loi des 2-17 mars 1791[2] puis l’interdiction faite aux « gens de métier » (maîtres comme ouvriers) de se regrouper avec le décret du 14 juin 1791[3] relatif aux assemblées d’ouvriers et artisans de même état et profession. Il a fallu attendre près d’un siècle pour que les associations puissent avoir de nouveau le droit de cité :

• en 1884, les associations professionnelles avec la loi Waldeck-Rousseau ;
• puis à partir de 1901, toute association non commerciale.

Mais la profondeur historique de la défiance vis-à-vis des associations d’individus marque encore notre système contemporain. Et finalement, hors du cadre particulier et institutionnalisé des « corps intermédiaires » et du « dialogue social », les activités telles que le lobbying ou la diplomatie d’entreprise (corporate diplomacy) restent peu comprises, car mal informées voire instrumentalisées. Elles restent victimes d’une méfiance présumée forte de la part de l’opinion publique.

Une méfiance vis-à-vis de l’intermédiation qui est structurelle et qui est loin d’avoir disparu. Nous pourrions nous intéresser plus en détails au rôle de la sémantique dans la loi Sapin 2 — son titre, l’exposé des motifs du gouvernement et l’économie générale du texte. Car l’intitulé-même de la loi favorise un imaginaire négatif concernant la « représentation d’intérêts ». Nous y trouvons ainsi deux concepts lourds de sens : transparence & corruption. Des sens explicites comme implicites, tant la sémantique suggère en creux qu’avant la loi dominaient l’opacité & l’illégalité. Alors même que la loi comporte 169 articles au total, seuls 9 articles portent sur la « transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics ». Il nous semble important de ne pas sous-estimer l’impact du message envoyé lorsque la première loi à reconnaître l’existence de la « représentation d’intérêts » soit une loi dont le titre comporte « pour la transparence » et « contre la corruption ». Finalement, une loi votée en 2016 qui est toujours empreinte du « diagnostic » posé à la fin de la IVe République d’un « État menacé d’affaiblissement et [d’un] personnel politique de corruption. »[4]

Le plaidoyer (advocacy) est quant à lui apparu depuis une vingtaine d’années et bénéficie d’une perception nettement plus laudative dans le débat public. Pour autant, l’expérience nous montre que l’appellation reste réservée à certaines catégories d’acteurs. Ce, en dépit des nombreuses similarités existant entre lobbying et plaidoyer. Nous constatons que plaideurs et lobbyistes se croisent — parfois sans le savoir — dans les mêmes couloirs (lobbies) parlementaires et ministériels, parlent aux mêmes catégories de décideurs publics et se positionnent sur les mêmes projets législatifs et réglementaires. Ne lit-on pas les noms de « chargés de plaidoyer » aux côtés des « consultants » et « directeurs d’affaires publiques » dans les annexes des rapports législatifs ?[5] Ces manifestations traduisent une finalité commune du plaideur comme du lobbyiste, celle, a minima, d’influencer la loi.

Le point de départ de notre réflexion est empirique. La distinction sémantique entre « lobbying » et « plaidoyer » reste l’objet de débats entre les professionnels[6], les observateurs de la vie publique et les responsables publics.[7] Nous avons pour autant souhaité positionner ce travail dans un contexte historique particulier : celui de la double méfiance française vis-à-vis des corps intermédiaires et des regroupements, d’une part, et vis-à-vis des représentants de la Nation, d’autre part[8], avec l’éclairage européen de cette sémantique. 

Pour ce faire, il est proposé de nous concentrer sur l’identification de critères réels, objectifs, qui fondent cette distinction par l’analyse de données quantitatives et qualitatives, en s’appuyant sur la richesse de la littérature existante sur les représentants d’intérêts et sur des entretiens variés associant les professionnels, les responsables publics, les chercheurs ou encore les observateurs.

Cette réflexion est contemporaine de nombreux débats, politiques comme normatifs, en matière environnementale :

• loi sur les hydrocarbures, adoptée dès décembre 2017 ;
• la directive européenne sur les plastiques à usage unique (single-use plastics), entrée en vigueur en 2019 ;
• la tentative d’instaurer une écotaxe à travers le projet de loi de finances 2019 qui fut l’un des facteurs déclencheurs de la mobilisation des Gilets Jaunes (avec son « Acte I » en novembre 2018) ;
• la réponse à la crise dite des Gilets Jaunes avec le Grand Débat National en 2019 ;
• loi anti-gaspillage pour une économie circulaire promulguée en 2020 et inspirée par la feuille de route économie circulaire (FREC) présentée en 2019
• l’installation d’une Convention Citoyenne pour le Climat en 2020, abritée au Palais d’Iéna par le CESE, ayant abouti, notamment et sous toutes réserves, au projet de loi « Climat & résilience » actuellement en débat au Parlement.

De plus, au-delà des textes et des évènements, cette réflexion est contemporaine par les évolutions récentes des ministres et des ministères, depuis le départ de Nicolas Hulot (en prise avec les chasseurs) à la démission de Brune Poirson de son mandat de députée (rejoignant le groupe Accor) ; ou encore la nomination d’une ancienne lobbyiste de chez Danone, Emmanuelle Wargon, à l’Hôtel de Roquelaure – bientôt rejointe par Barbara Pompili, auteure de la loi biodiversité (2016), tenue de défendre le projet de loi sur les néonicotinoïdes dès son retour au gouvernement. Assurément, l’environnement aura largement occupé l’espace politique et médiatique au cours du quinquennat qui s’achève.

Alors, lobbying, plaidoyer : pure rhétorique ou véritable Rubicon ? Ce serait répondre hâtivement à un sujet qui reste structurant au sein de la profession. Les mots ont un sens, d’autant plus à l’heure où le débat public et les pratiques sont en pleine mutation. L’objectif est donc de démontrer ce qui fait sens dans la démarcation entre lobbying et plaidoyer.

Avant de conclure ce propos introductif, il nous semble précieux de préciser le prisme analytique que nous avons retenu, quelques définitions préalables et enfin notre méthodologie.

Précisions sur le prisme analytique retenu

Nous tenions à préciser que la présente étude s’intéresse aux activités dites de « lobbying » et de « plaidoyer ». Cette distinction faite, nous précisons donc que l’étude ne porte pas sur les acteurs lobbyistes et les acteurs plaideurs, ni sur les organisations se disant lobbyistes ou plaideuses.

L’enjeu de cette étude est d’objectiver ce qui permet de caractériser, différencier et rapprocher le lobbying et le plaidoyer. Au fil des entretiens et de l’analyse de la littérature existante, il nous est clairement apparu que les sujets des acteurs, des organisations et des activités sont trois sujets particuliers.

Ainsi, nous ne nous intéressons pas au débat relatif aux associations conceptuelles « ONG-plaidoyer » et « milieux d’affaires-lobbying ». Nous ne nous intéresserons pas davantage à résoudre une quelconque dichotomie sociologique entre les lobbyistes et les plaideurs.

En revanche, nous proposons de porter un regard approfondi sur ce qui caractérise les activités, les actions, les outils, les destinataires et la temporalité des actions de plaidoyer, d’une part, et des actions de lobbying, d’autre part.

Définitions préalables

Compte tenu des précisions apportées sur le prisme d’analyse retenu dans cette étude, nous ne postulerons à ce stade aucune définition préétablie concernant les concepts de lobbying et de plaidoyer (aussi parfois désigné « advocacy »). Pour autant, nous pouvons clarifier la définition des expressions « affaires publiques » et « représentation d’intérêts ». Là encore, nous nous contenterons d’une appréhension de ces concepts sous l’angle des activités et non des acteurs. Et finalement, de façon plus générale, nous admettrons que ces deux expressions se recoupent à travers des points communs. Ce sont des professions et des professionnels, induisant une conditionnalité en termes de titres universitaires (souvent bac +5, équivalent du grade « ingénieur-cadre ») et d’expériences professionnelles.  

Pour prendre la hauteur, et tâcher d’embrasser le sens le plus large, nous proposons d’en revenir aux mots de Max Weber (cité par Guillaume Courty) qui définit les professionnels de la politique à travers une formule connue : « vivre de et pour la politique ».[9] Une formule lato sensu qui regroupe des métiers entretenant des rapports avec les pouvoirs publics. La notion de « métier » précise qu’il s’agit bel et bien d’un champ social professionnel autonome — bien que ses limites soient relativement floues (de la communication institutionnelle à l’expertise légistique, de l’organisation de discussions informelles à la préparation méthodiques des relations avec les décideurs publics).

Mêlant droit, science politique, économie, formations scientifiques et d’ingénieurs, histoire ou encore langues & civilisations, les affaires publiques couvrent des expertises excessivement variées et constituent une somme hétérogène de professions sous-jacentes. Nous aurons ainsi l’occasion de revenir par la suite sur la définition de soi, d’autrui et de soi par autrui, ainsi que sur la variété des intitulés de poste.

Aussi, nous proposons de définir les affaires publiques (en tant que champ professionnel) comme : l’ensemble des activités professionnalisées et rémunérées dont la politique constitue le principal vecteur de valeur ajoutée, qu’il s’agisse d’activités passives (telles que la veille et l’analyse des enjeux politiques, dont le destinataire est étrangers aux pouvoirs publics) ou actives (telles que les relations interpersonnelles ou encore la préparation de documents remis aux pouvoirs publics, dont les destinataires sont les pouvoirs publics).

Tableau 1. Catégorisation des affaires publiques entre activités actives et passives et l’appartenance potentielle de la représentation d’intérêts à telle ou telle catégorie

Selon cette approche schématique entre les activités passives et actives, nous classons alors la représentation d’intérêts comme une part des affaires publiques actives. Toutefois, il convient de préciser que la représentation d’intérêts, dont nous reprenons la définition en droit français, n’est qu’un pan des affaires publiques actives. Un pan qui exige, selon Max Weber en 1919, « d’incarner l’éthique de convictions et de responsabilité ». Dès le premier XIXe siècle, le sociologue allemand jette les fondements déontologiques de la représentation d’intérêts « dans l’État parlementaire »[10], à travers une représentation qui recouvre donc l’investissement de soi et la définition d’un cadre stratégique, donc une démarche organisée, pour convaincre ; l’ensemble de cette représentation d’intérêts prenant corps car et lorsqu’il y a de l’action publique en jeu.

Méthodologie

Afin d’apporter des éléments de réponse aux hypothèses posées, nous avons souhaité adopter une méthodologie aussi rigoureuse que possible. La principale entrave est due au temps, conscients que la rigueur d’une démarche de recherche, fondamentale comme appliquée, exige rigueur et temps.

Nous avons ainsi commencé par une recherche bibliographique ayant abouti à l’identification et la consultation d’une trentaine d’articles et d’actes de recherche, d’une vingtaine d’ouvrages scientifiques et grand public, de quatre thèses et d’environ cinquante articles de presse, rapports, études, comptes rendus de conférences et tribunes.

Si le déclencheur de l’étude est empirique, le fondement de nos travaux est, pour une large part, la littérature scientifique. Soucieux de ne pas seulement nous intéresser aux concepts mais d’apporter une contribution pratique au débat, nous avons également réalisé plus d’une vingtaine d’entretiens semi-directifs avec : des parlementaires, d’anciens membres de cabinets parlementaires (Assemblée nationale et Parlement européen) et ministériels (gouvernement Philippe), deux enseignants-chercheurs, des représentants d’intérêts de tout type d’organisations (ONG, entreprises, associations et syndicats professionnels, cabinets de conseil) et les représentants de l’Association française des conseils en lobbying (AFCL) et de l’Association des professionnels des affaires publiques (APAP).

En outre, plusieurs étudiants du master droit du plaidoyer de l’Université Paris Dauphine-PSL et du diplôme influence et plaidoyer de Sciences Po. Saint-Germain-en-Laye ont contribué à travers de précieuses analyses de cas. Ainsi, les étudiants de ces deux formations ont réalisé une sociographie, une constitution de corpus et une analyse des positionnements publics de plusieurs acteurs du pôle « ONG » et du pôle « fédérations/associations professionnelles », un traçage (ou sourcing)des amendements déposés lors des débats sur la loi « AGEC »[11] ou encore une analyse de la conditionnalité environnementale des diverses aides accordées dans le plan France Relance dans le secteur aérien.

La tentative d’analyse sociographique

L’analyse sociographique a pu se faire grâce au travail de Sami Sahli, étudiant du diplôme « Influence et Plaidoyer » de l’IEP de Saint-Germain-en-Laye et de France Plaidoyer. Issu d’un cursus sociologique, nous avons pu travailler avec lui sur un fichier de personnes travaillant dans la représentation d’intérêts, fichier qui s’est constitué des données Agora ainsi que des recherches sur LinkedIn.

Grâce à cette cartographie, ainsi qu’aux questions sur les parcours et les opinions sociologique des personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenues, nous avons pu établir une grille d’analyse quantitative et qualitative permettant de comprendre les principales trajectoires des personnes cibles — qu’elles soient plaideureuses ou lobbyistes — en fonction de leurs cursus académiques, parcours professionnels et de leurs descriptions de leurs métiers, leurs rôles et leurs activités.

L’analyse de positionnements rendus publics par le pôle ONG et le pôle associations professionnelles

L’analyse des positionnements publics de plusieurs acteurs du pôle « ONG » et du pôle « fédérations/associations professionnelles » a pu se faire grâce au travail de Kevin Komorski étudiant du diplôme « Influence et Plaidoyer » de Sciences Po Saint-Germain-en-Laye. Issu d’un cursus académique et professionnel tourné vers le secteur de l’économie sociale et solidaire, nous avons pu travailler avec lui sur une cartographie des positionnements des représentants d’intérêts issus du milieu associatif ainsi que des fédérations et associations professionnelles dans le cadre de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire, dite « loi AGEC ». Cartographie des positionnements que nous avons pu alimenter et recroiser grâce à nos expériences respectives sur cet épisode législatif, dans le cadre de nos fonctions respectives.

L’analyse de la conditionnalité des aides du plan France Relance dans le cas du secteur aérien et aéronautique

L’analyse de la conditionnalité environnementale des diverses aides accordées dans le plan France Relance dans le secteur aérien a pu se faire grâce au travail Florine Minuzzo étudiante du diplôme « Influence et Plaidoyer » de Sciences Po Saint-Germain-en-Laye. Issue d’un cursus économique, elle a pu analyser quantitativement et qualitativement, tant les enveloppes financières que les arguments et les action mis en avant par les représentants d’intérêts dans le cadre des négociations du plan de relance français, en perspective des discussions européennes sur ce même sujet.

L’analyse d’amendements par les déclarations de traçage dans l’exposé des motifs

Enfin, l’exercice de traçage (ou sourcing)des amendements déposés lors des débats sur  la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire, dite « loi AGEC » a pu se faire grâce au travail de groupe de M. Bastien Cholvy et Mmes Marie-Caroline Gaillard, Jade Robert, Marine Yver et Louiza Si Serir du master 2 Droit du plaidoyer et affaires publiques de l’université Paris Dauphine-PSL. Issus de cursus complémentaires et en alternance dans des entités publiques et privés proches des enjeux environnementaux, ils ont pu analyser quantitativement et qualitativement l’ensemble des amendements déposés lors des débats parlementaires sur cette loi.

Analyse que nous avons pu alimenter et recroiser grâce à nos expériences respectives sur cet épisode législatif, dans le cadre de nos fonctions respectives.

Structure de l’étude

L’ensemble de cette méthode nous semble permettre d’apporter un regard relativement étayé sur ce que sont le lobbying et le plaidoyer, si tant est qu’il s’agisse de deux activités significativement différenciables.Nous proposons ainsi un détour par les origines historiques et juridiques du lobbying et du plaidoyer (chapitre premier) avant de nous intéresser à la perception de ces activités par les lobbyistes, les plaideurs, les journalistes et les citoyens (chapitre deuxième). Puis nous proposerons d’analyser le rôle et l’influence du lobbying et du plaidoyer dans les dynamiques de décision publique en matière environnementale (chapitre troisième). Enfin, nous ouvrirons la discussion sur une distinction mouvante aux frontières évolutives du lobbying et du plaidoyer (chapitre quatrième) avant de conclure sur ce que la distinction lobbying-plaidoyer n’est pas et sur les critères distinctifs structurants que nous proposons (chapitre dernier).

[1] R. Letteron, « le poids de l’histoire : la méfiance à l’égard des associations », Libertés publiques, 2019, p. 595

[2] Loi du 17 mars 1791 portant suspension de tous les droits d’aides, de toutes les maîtrises et jurandes et établissement des droits de patente – accessible sur legifrance

[3] Décret du 14 juin 1791 relatif aux assemblées d’ouvriers et artisans de même état et profession, dit « Loi LE CHAPELIER » – accessible sur legifrance

[4] G. COURTY , , « Théories générales des représentants d’intérêts », paru dans J.-F. Kerléo, Le Lobbying, LGDJ, Paris, 2020

[5] Pour en avoir le cœur net, le lecteur pourra consulter les dossiers législatifs disponibles sur les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat et de Légifrance. Notamment, nous proposons la « liste des personnes entendues » par la rapporteure du projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire Marta de Cidrac (17 septembre 2019).

[6] Nous entendrons par « professionnel » du plaidoyer ou du lobbying les personnes physiques ou morales organisées pour réaliser des activités de représentation

[7] Les responsables publics sont entendus au sens de la législation et de la réglementation sur la représentation d’intérêts c’est-à-dire toute personne ? (

[8] Citons le discours de Robespierre à la Convention le 10 mai 1793 : « Le gouvernement est institué pour faire respecter la volonté générale ; mais les hommes qui gouvernent ont une volonté individuelle, et toute volonté cherche à dominer. » Ou encore : « Posez d’abord cette maxime incontestable : que le peuple est bon et que ses délégués sont corruptibles ». V. A. Vidal-Naquet « Les valeurs républicaines – M. de Robespierre », contribution à l’ouvrage collectif de W. Mastor, J .Benetti, P. .Égée et X. Magnon, R. .Badinter (préface), Les grands discours de la culture juridique, Dalloz (2^e éd.), coll. « Grands discours », Paris, 2020,

[9] Max Weber cité par G. Courty, « Théories générales des représentants d’intérêts » paru dans Le Lobbying, LGDJ, Paris, 2020

[10] G. Courty, Le Lobbying, op. cit.

[11] Acronyme pour « loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ». Peut aussi être communément désignée par « loi économie circulaire ».